中國(guó)電力運(yùn)行新常態(tài)下的資源配置方式

——解讀國(guó)家能源局《關(guān)于強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管 有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用 促進(jìn)今冬明春電力供應(yīng)保障的通知》

伴隨可再生能源快速發(fā)展和大規(guī)模并網(wǎng)，電力系統(tǒng)形態(tài)正在發(fā)生深刻變化，電力發(fā)展呈現(xiàn)新格局、面臨新常態(tài)。去冬以來(lái)，特別是今年9月份部分省份電力供應(yīng)出現(xiàn)時(shí)段性緊張，是偶然中的必然。電力保供時(shí)段電力市場(chǎng)能否發(fā)揮作用，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)“市場(chǎng)在資源配置決定性作用”的思考，電力保供時(shí)段管電部門(mén)如何發(fā)揮作用，引發(fā)社會(huì)各界對(duì)有為政府行為邊界的思辨。中國(guó)電力運(yùn)行新常態(tài)下資源配置方式亟待對(duì)答。

1.

電力運(yùn)行發(fā)展迎來(lái)新格局、面臨新常態(tài)

2015年中央下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見(jiàn)》，對(duì)電力工業(yè)的發(fā)展改革做出全面部署。六年來(lái)國(guó)情世情深刻變化，我們面臨百年不遇之大變局；電源結(jié)構(gòu)、電網(wǎng)結(jié)構(gòu)發(fā)生新的變化；經(jīng)濟(jì)社會(huì)和美好生活對(duì)電力提出新的需求。2021年3月中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第九次會(huì)議研究實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和的基本思路和主要舉措時(shí)，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建清潔低碳安全高效的能源體系，控制化石能源總量，著力提高利用效能，實(shí)施可再生能源替代行動(dòng)，深化電力體制改革，構(gòu)建以新能源為主體的新型電力系統(tǒng)。

2021年9月中央印發(fā)《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念 做好碳達(dá)峰碳中和工作的意見(jiàn)》，提出2025、2030和2060年的非化石能源消費(fèi)比重目標(biāo)分別為20%、25%、80%以上，意味著我國(guó)能源系統(tǒng)必將從以傳統(tǒng)火力發(fā)電為主的電力系統(tǒng)發(fā)展為以新能源發(fā)電為主體的新型電力系統(tǒng)。《2030年前碳達(dá)峰行動(dòng)方案》中對(duì)各種發(fā)電類(lèi)型的定位進(jìn)行了明確: 嚴(yán)格控制新增煤電項(xiàng)目，大力發(fā)展新能源，因地制宜開(kāi)發(fā)水電，積極安全有序發(fā)展核電，促進(jìn)抽水蓄能發(fā)展，加快新型儲(chǔ)能示范推廣應(yīng)用。

與電力運(yùn)行新格局相對(duì)應(yīng)，由于新能源本身的特性，給電力系統(tǒng)帶來(lái)諸多新挑戰(zhàn)。與常規(guī)電源相比，新能源發(fā)電單機(jī)容量小、數(shù)量多、布點(diǎn)分散，呈現(xiàn)“大裝機(jī)、小電量”的特點(diǎn)，而且新能源出力具有顯著的間歇性、波動(dòng)性、隨機(jī)性特征。隨著新能源大規(guī)模開(kāi)發(fā)、高比例并網(wǎng)，并逐步成為電力供應(yīng)的主體，電力系統(tǒng)“雙高雙峰”問(wèn)題日益凸顯，轉(zhuǎn)動(dòng)慣量不足，調(diào)頻、調(diào)壓能力下降，系統(tǒng)電力電量平衡、安全穩(wěn)定控制等面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

在負(fù)荷側(cè)，用電的不確定性也在逐漸增強(qiáng)。近年來(lái)第三產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)居民生活用電量占比不斷提升，據(jù)中電聯(lián)統(tǒng)計(jì)，2021年1-10月第三產(chǎn)業(yè)和城鄉(xiāng)居民生活用電量占比分別為17.4%和14.6%，第三產(chǎn)業(yè)用電量同比增長(zhǎng)20%，城鄉(xiāng)居民生活用電量同比增長(zhǎng)7.4%，電力需求結(jié)構(gòu)的變化使得用電負(fù)荷對(duì)氣溫變化更加敏感，而隨著厄爾尼諾極端天氣現(xiàn)象的頻繁發(fā)生，我國(guó)冬夏兩季電力負(fù)荷屢創(chuàng)新高，峰谷差進(jìn)一步拉大。近兩年來(lái)我國(guó)多個(gè)省份缺電、美國(guó)加州和得州輪流停電事故都反映出高比例可再生能源和負(fù)荷高峰同時(shí)出現(xiàn)時(shí)導(dǎo)致的“缺電力不缺電量”局面，而且該形勢(shì)將日益突出和嚴(yán)峻，電力保供成為行業(yè)發(fā)展新常態(tài)。

2.

電力資源配置方式的現(xiàn)狀與問(wèn)題

電力運(yùn)行中發(fā)、輸、配、用同時(shí)完成，電力運(yùn)行計(jì)劃的編制與調(diào)度實(shí)施的過(guò)程，就是電力在發(fā)電企業(yè)之間，在用電企業(yè)之間進(jìn)行資源配置的過(guò)程。

新一輪電改已經(jīng)進(jìn)行6年有余，市場(chǎng)化機(jī)制初步建立，但社會(huì)上似乎一致認(rèn)為電力市場(chǎng)只能在供需寬松和平衡時(shí)段起作用，一到供需緊張時(shí)段則立即退回計(jì)劃手段，緊緊依賴(lài)、僅僅依靠2011年國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《有序用電管理辦法》，即在電力供應(yīng)不足、突發(fā)事件等情況下，通過(guò)行政措施、技術(shù)方法，控制部分用電需求，維護(hù)供用電秩序平穩(wěn)，按照先錯(cuò)峰、后避峰、再限電、最后拉閘的順序安排電力電量平衡。

今年以來(lái)，受電煤供應(yīng)緊張、電力消費(fèi)需求較快增長(zhǎng)以及部分地區(qū)加強(qiáng)“能耗雙控”等多重因素疊加影響，全國(guó)超過(guò)20個(gè)省份采取了有序用電措施，部分地區(qū)針對(duì)高耗能企業(yè)進(jìn)行限電停產(chǎn)，個(gè)別地區(qū)局部時(shí)段電力缺口嚴(yán)重到不得不“拉閘限電”，不僅影響企業(yè)生產(chǎn)計(jì)劃，而且對(duì)居民正常生活造成困擾，成為社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)話題。

計(jì)劃手段能夠保證特殊時(shí)期電力系統(tǒng)的穩(wěn)定運(yùn)行，但實(shí)施過(guò)程中存在明顯不足，沒(méi)有考慮用戶的差異化訴求。首先有序用電執(zhí)行的有效性無(wú)法保證，在9月23日遼寧電網(wǎng)拉閘限電之前已啟動(dòng)三輪II級(jí)有序用電措施（負(fù)荷缺口10-20%），但有些用戶沒(méi)有按照要求停電，電網(wǎng)公司對(duì)此沒(méi)有相應(yīng)的處理措施，導(dǎo)致形勢(shì)進(jìn)一步惡化；其次，有序用電手段不夠精細(xì)，按照管理辦法，要優(yōu)先保障應(yīng)急指揮、危險(xiǎn)生產(chǎn)、重要社會(huì)活動(dòng)場(chǎng)所、基礎(chǔ)設(shè)施、居民、農(nóng)業(yè)、重點(diǎn)工程企業(yè)用電，重點(diǎn)限制違規(guī)項(xiàng)目，淘汰類(lèi)、限制類(lèi)企業(yè)，高耗能、高排放，景觀照明用電，但實(shí)際執(zhí)行時(shí)未能提前及時(shí)向所有用戶告知，直接無(wú)差別停電導(dǎo)致影響范圍擴(kuò)大；另外，計(jì)劃手段容易導(dǎo)致發(fā)電機(jī)組應(yīng)修未修、帶病運(yùn)行，埋下更多事故隱患，據(jù)報(bào)道，今年9月湖南某電廠在已報(bào)送檢修申請(qǐng)的情況下，為保障電力供應(yīng)未被批準(zhǔn)停機(jī)檢修，除塵器垮塌導(dǎo)致4人死亡，而供暖季的來(lái)臨對(duì)熱電機(jī)組又是一場(chǎng)大考。

無(wú)論供需形勢(shì)如何變化，電力市場(chǎng)理應(yīng)盡力在全時(shí)段發(fā)揮作用，將供需情況通過(guò)價(jià)格信號(hào)加以傳導(dǎo)，從而激勵(lì)供應(yīng)、抑制需求擴(kuò)張。改革開(kāi)放 40 多年來(lái)，政府與市場(chǎng)的關(guān)系始終是經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題的本質(zhì)就是在資源配置中是市場(chǎng)起決定性作用，還是政府起決定性作用。中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于新時(shí)代加快完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的意見(jiàn)》明確要“堅(jiān)持正確處理政府和市場(chǎng)關(guān)系。堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革方向，更加尊重市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)一般規(guī)律，最大限度減少政府對(duì)市場(chǎng)資源的直接配置和對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，有效彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈。”

在此背景下，國(guó)家能源局11月10日發(fā)布的《關(guān)于強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管 有效發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用 促進(jìn)今冬明春電力供應(yīng)保障的通知》（國(guó)能綜通監(jiān)管〔2021〕99號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》）致力于將“看不見(jiàn)的手”和“看得見(jiàn)的手”相結(jié)合，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局。

3.

保供新常態(tài)下市場(chǎng)的作用

在現(xiàn)有電力系統(tǒng)條件下，亟需建立優(yōu)化配置資源、挖掘系統(tǒng)調(diào)節(jié)潛力的常態(tài)化市場(chǎng)機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制一方面可以通過(guò)提供價(jià)格信號(hào)對(duì)市場(chǎng)主體產(chǎn)生激勵(lì)和約束，從而減輕調(diào)度平衡壓力；另一方面可以提供更豐富的調(diào)控資源和手段，火電機(jī)組深度調(diào)峰、儲(chǔ)能等第三方獨(dú)立主體、需求側(cè)響應(yīng)等各顯其能。

《通知》分別從3個(gè)不同交易調(diào)度層級(jí)提出對(duì)市場(chǎng)機(jī)制的工作要求，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是“中長(zhǎng)期保供應(yīng)穩(wěn)定、輔助服務(wù)保安全運(yùn)行、應(yīng)急調(diào)度保突發(fā)處置”。

一是充分發(fā)揮電力中長(zhǎng)期交易穩(wěn)定作用。為紓解“市場(chǎng)煤”與“計(jì)劃電”之間的矛盾，國(guó)家發(fā)改委于10月發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化燃煤發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)市場(chǎng)化改革的通知》（發(fā)改價(jià)格〔2021〕1439號(hào)），隨著燃煤發(fā)電電量全部進(jìn)入市場(chǎng)、擴(kuò)大交易電價(jià)上下浮動(dòng)范圍、工商業(yè)用戶都進(jìn)入市場(chǎng)，中長(zhǎng)期交易規(guī)模迅速擴(kuò)大、工作難度成倍提升。《通知》提出了抓緊修訂各地交易規(guī)則、強(qiáng)化中長(zhǎng)期合同電量履約、優(yōu)化交易組織執(zhí)行、積極推進(jìn)跨省跨區(qū)送電協(xié)議簽訂、增強(qiáng)合同調(diào)整靈活性等5項(xiàng)具體要求，有利于各地盡快做好電力供需平衡安排。

二是更好發(fā)揮電力輔助服務(wù)市場(chǎng)調(diào)節(jié)作用。近年來(lái)，我國(guó)輔助服務(wù)提供方式從強(qiáng)制提供型的“兩個(gè)細(xì)則”補(bǔ)償與分?jǐn)倷C(jī)制，逐步發(fā)展為市場(chǎng)競(jìng)價(jià)型的調(diào)峰、調(diào)頻輔助服務(wù)市場(chǎng)機(jī)制，有效提升了系統(tǒng)調(diào)節(jié)能力、促進(jìn)了清潔能源消納。但仍然存在補(bǔ)償力度小、提供主體單一、費(fèi)用疏導(dǎo)不合理等問(wèn)題。《通知》在這方面提出了加大發(fā)電機(jī)組并網(wǎng)運(yùn)行考核力度、充分調(diào)動(dòng)區(qū)域內(nèi)省間輔助服務(wù)資源互濟(jì)能力、推動(dòng)輔助服務(wù)成本向用戶側(cè)疏導(dǎo)、激發(fā)需求側(cè)等第三方響應(yīng)能力等4項(xiàng)具體要求，在能源保供期間最大限度挖掘和整合系統(tǒng)潛力。

三是有效發(fā)揮緊急狀態(tài)下跨省跨區(qū)支援作用。應(yīng)急調(diào)度作為市場(chǎng)化手段用盡之后的兜底保障機(jī)制，可以通過(guò)新增臨時(shí)交易、調(diào)減已有電力中長(zhǎng)期交易等方式統(tǒng)籌全網(wǎng)資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化互濟(jì)。跨省跨區(qū)互濟(jì)實(shí)際上是由電力平衡地區(qū)承擔(dān)了電力不平衡地區(qū)的責(zé)任，但是目前尚無(wú)合理的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償機(jī)制，不利于長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展。《通知》提出了建立健全應(yīng)急調(diào)度機(jī)制、明確應(yīng)急調(diào)度邊界2項(xiàng)具體內(nèi)容，明確應(yīng)急調(diào)度電量按相應(yīng)時(shí)段的市場(chǎng)交易價(jià)格高價(jià)結(jié)算，體現(xiàn)特殊時(shí)期資源的稀缺價(jià)值，有利于更好地實(shí)現(xiàn)大范圍的資源優(yōu)化配置。

此外，對(duì)于開(kāi)展現(xiàn)貨交易的試點(diǎn)地區(qū)，還應(yīng)更好發(fā)揮現(xiàn)貨市場(chǎng)的價(jià)格發(fā)現(xiàn)和激勵(lì)頂峰發(fā)電等作用。

4.

保供新常態(tài)下政府的作用

加強(qiáng)和完善宏觀調(diào)控，更好發(fā)揮政府的作用，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的內(nèi)在要求。今年煤價(jià)大幅上漲現(xiàn)象發(fā)生以來(lái)，國(guó)家應(yīng)急出臺(tái)了多項(xiàng)政策。10月8日的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上提出了加快釋放煤礦產(chǎn)能、通過(guò)財(cái)稅金融手段緩解煤電企業(yè)困難、堅(jiān)決遏制“兩高”項(xiàng)目盲目發(fā)展等六項(xiàng)措施。國(guó)家發(fā)改委精心組織實(shí)施，扭轉(zhuǎn)了能源電力市場(chǎng)秩序混亂的局面。當(dāng)然，各項(xiàng)政策的出臺(tái)，都不應(yīng)忽視和動(dòng)搖競(jìng)爭(zhēng)政策的基礎(chǔ)地位。

增強(qiáng)政府維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、防止壟斷和其他不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為的力度，是更好發(fā)揮政府作用的重要途徑。經(jīng)濟(jì)發(fā)展既需要市場(chǎng)調(diào)動(dòng)人們參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性，也需要政府手段限制無(wú)序盲目的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)帶來(lái)的破壞，煤炭市場(chǎng)如此，電力市場(chǎng)亦如此。政府的監(jiān)管可以維持公平競(jìng)爭(zhēng)的秩序，保障市場(chǎng)主體的合法權(quán)益，使市場(chǎng)機(jī)制的作用最大化。此次的《通知》從三個(gè)方面強(qiáng)調(diào)了加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管。

一是加強(qiáng)市場(chǎng)交易秩序監(jiān)管。9號(hào)文明確要加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，改進(jìn)政府監(jiān)管辦法，創(chuàng)新監(jiān)管措施和監(jiān)管手段。目前，我國(guó)市場(chǎng)交易中存在交易規(guī)則執(zhí)行不到位、交易組織不規(guī)范、信息披露不及時(shí)等問(wèn)題。《通知》中提出了規(guī)范電力市場(chǎng)交易、夯實(shí)市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)主體責(zé)任、加強(qiáng)非計(jì)劃停運(yùn)機(jī)組監(jiān)管、加大違規(guī)行為查處力度等4項(xiàng)具體要求，在供需緊張狀態(tài)下，更要加大激勵(lì)和懲罰措施，確保市場(chǎng)公平規(guī)范。

二是加強(qiáng)并網(wǎng)燃煤自備電廠監(jiān)管。燃煤自備電廠是我國(guó)火電行業(yè)的重要組成部分，要嚴(yán)格執(zhí)行調(diào)度紀(jì)律，主動(dòng)承擔(dān)起維護(hù)電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定的責(zé)任和義務(wù)。在電力保供期間，自備電廠不僅不能少發(fā)減發(fā)、只顧節(jié)約自身運(yùn)營(yíng)成本，更應(yīng)該多發(fā)滿發(fā)、緩解供需形勢(shì)。《通知》中對(duì)燃煤自備電廠提出了督促自備電廠應(yīng)開(kāi)盡開(kāi)、規(guī)范自備電廠購(gòu)電行為、加強(qiáng)高耗能行業(yè)自備電廠管理等3項(xiàng)具體要求，督促自備電廠承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

三是加強(qiáng)電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電監(jiān)管。電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電是新興事物，不僅對(duì)電網(wǎng)企業(yè)實(shí)操提出了新要求，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管也是新挑戰(zhàn)。根據(jù)《關(guān)于組織開(kāi)展電網(wǎng)企業(yè)代理購(gòu)電工作有關(guān)事項(xiàng)的通知》（發(fā)改辦價(jià)格〔2021〕809號(hào)），要規(guī)范代理購(gòu)電行為、加強(qiáng)代理購(gòu)電信息公開(kāi)、確保代理購(gòu)電服務(wù)質(zhì)量、做好市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)防控。《通知》中該部分包括研究建立工作機(jī)制、規(guī)范代理購(gòu)電行為等2項(xiàng)具體要求，防止運(yùn)用壟斷地位影響市場(chǎng)交易等違法違規(guī)行為的發(fā)生。

5.

加快推動(dòng)《通知》在各地的實(shí)施

《通知》提出了供需緊張形勢(shì)下市場(chǎng)和政府兩種資源配置方式的各自定位和功能，站位高、謀劃遠(yuǎn)，對(duì)做好電力保供工作具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。在能源局及其派出機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的同時(shí)，后續(xù)需要各地電力調(diào)度機(jī)構(gòu)、電力交易機(jī)構(gòu)、市場(chǎng)管理委員會(huì)以及成千上萬(wàn)市場(chǎng)主體的共同努力，因地制宜探索創(chuàng)新，在工作中總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，形成長(zhǎng)效機(jī)制，將“有效市場(chǎng)”和“有為政府”緊密結(jié)合，以更好地適應(yīng)電力運(yùn)行新格局，應(yīng)對(duì)電力系統(tǒng)新常態(tài)。