當前，中國經(jīng)濟正由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉型，建設生態(tài)文明是關系人民福祉、關乎民族未來的大計。黨和政府歷來高度重視生態(tài)文明建設，特別是十九大報告明確將污染防治列為決勝全面小康社會三大攻堅戰(zhàn)之一，要求著力解決突出環(huán)境問題，推進綠色發(fā)展。在此背景下，如何打好、打贏污染防治攻堅戰(zhàn)，是當前中國社會各界所面臨的重大課題，事關新時期我國經(jīng)濟增長方式的成功轉型，事關人民美好生活需要的有效滿足。

城市的經(jīng)濟發(fā)展伴隨能源消耗量與溫室氣體排放量逐年上升以及空氣質(zhì)量的惡化，為推進生態(tài)文明建設，推動綠色低碳發(fā)展，國家陸續(xù)出臺了一系列推動節(jié)能減排的政策和要求。2010年全國“兩會”期間，中央政府將低碳發(fā)展道路確定為經(jīng)濟社會發(fā)展的重大戰(zhàn)略;同年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《關于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》。自2010年起，陸續(xù)有三批省市啟動低碳試點，結合本地區(qū)自然條件、資源稟賦和經(jīng)濟基礎等方面情況，探索了適合本地區(qū)的低碳綠色發(fā)展模式。

一、什么是低碳城市建設

政府通過低碳城市建設改善空氣質(zhì)量的主要途徑包括以下幾點。

第一，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結構。傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可以通過技術改造實現(xiàn)低碳化升級，從而減少二氧化碳的排放。產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化后，城市功能從工業(yè)化功能向服務商貿(mào)功能轉化，其他低碳產(chǎn)業(yè)將獲得發(fā)展機會，從而有利于減排。

第二，推廣使用綠色能源。各個試點省市減少一次能源如煤炭的使用量，推行清潔生產(chǎn)，可以提高能源的使用效率。積極發(fā)展低碳能源，加速太陽能、風能等新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，可以減少二氧化碳等溫室氣體的排放。

第三，提倡建筑節(jié)能。在建筑中大規(guī)模推廣使用太陽能、地熱能等可再生能源，住宅的能源供應也應盡可能采用可再生資源，力求實現(xiàn)住宅的零排放。

第四，發(fā)展低碳交通體系。積極發(fā)展公共交通，優(yōu)先選用性能優(yōu)良的車輛，建設良好的公共交通網(wǎng)絡，保證公共交通的通暢和便利，盡最大可能減少對私家車的依賴，可以減少碳排放。

此外，政府還可以建立溫室氣體排放數(shù)據(jù)統(tǒng)計和管理體系，編制本地區(qū)溫室氣體排放清單，加強溫室氣體排放統(tǒng)計工作，建立完整的數(shù)據(jù)收集和核算系統(tǒng)，為制定地區(qū)溫室氣體減排政策提供依據(jù)。

如上具體的低碳城市建設舉措共同發(fā)揮作用，能起到減排進而改善空氣質(zhì)量的作用。

二、中國的低碳城市建設與城市空氣質(zhì)量

低碳技術對經(jīng)濟社會變革的推動作用日益顯著，全球發(fā)達城市紛紛把構建低碳城市作為提升城市乃至國家競爭力的重要手段。構建低碳城市是歐洲發(fā)達國家常用而重要的降低空氣污染、提高居民幸福感的手段。

國外已有豐富的文獻對低碳城市建設的作用進行了全面的考察，但多是基于西方發(fā)達國家的背景。雖然低碳城市試點政策在中國自2010年開始，已經(jīng)推行多年，但是目前并未有研究從經(jīng)濟學的角度科學地評估這一試點的效果。

與歐美發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家法律與體制的建設較為薄弱。此外，較發(fā)達國家而言，發(fā)展中國家基于地區(qū)的環(huán)境政策在執(zhí)行層面往往會面臨更大的阻礙與困難。因此，系統(tǒng)合理地評估中國低碳城市建設的效果兼具學術價值與現(xiàn)實意義。

有鑒于此，本研究以首次“低碳城市”試點政策為切入點，聚焦政府環(huán)境治理的污染防治效應。特別是，本研究在系統(tǒng)而嚴格的實證研究的基礎上，嘗試探討如下核心但卻尚未得到很好回答的問題：中國的“低碳城市”試點政策是否有助于改善城市的空氣質(zhì)量;其影響空氣質(zhì)量的機制是什么。更進一步地，“低碳城市”試點政策的成本收益對比又如何。

本研究穩(wěn)健地發(fā)現(xiàn)，實施近十年的低碳城市建設的確對地區(qū)空氣質(zhì)量有顯著改善。特別是，實施低碳城市建設試點的地區(qū)，PM10(空氣動力學直徑小于或等于10微米的顆粒物，也稱可吸入顆粒物或飄塵)平均降低了9.8%，API(空氣污染指數(shù))平均降低了6.8%。且這一結果在多種模型檢驗設定下均是穩(wěn)健的。

這一結果與在歐洲展開的類似研究的結果具有可比性。具體而言，已有研究分別考察歐洲與德國低碳區(qū)建設效果后發(fā)現(xiàn)，在德國的交通中心，低碳區(qū)建設降低了9%的空氣污染;在全歐洲，低碳區(qū)建設平均降低了約4%懸浮顆粒物，在污染最嚴重地區(qū)，大約降低了8%的懸浮顆粒物。

三、低碳城市建設改善空氣質(zhì)量的影響機制分析

低碳城市建設通過多種渠道改善城市空氣質(zhì)量。

首先，低碳城市試點可能通過限制與降低企業(yè)排污來提高空氣質(zhì)量。

一方面，可以對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)實施技術改造，實現(xiàn)其低碳化升級，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，以減少二氧化碳的排放;另一方面，試點地區(qū)可以通過減少作為一次能源的煤炭的使用量，推行清潔生產(chǎn)，提高能源的使用效率，實現(xiàn)減少污染氣體排放。

為驗證這一機制，本研究采用城市工業(yè)廢水排放量、二氧化硫排放量、工業(yè)煙塵排放量以及城鎮(zhèn)污水集中處理率作為企業(yè)排污的代理變量，發(fā)現(xiàn)低碳城市政策顯著地降低了實施相關措施的城市的二氧化硫與工業(yè)煙塵的排放量，提高了污水集中處理率，通過限制與降低企業(yè)排污提高了空氣質(zhì)量。

其次，低碳城市試點可能通過改變城市產(chǎn)業(yè)結構、促進城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級來提高空氣質(zhì)量。

傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)可以通過技術改造實現(xiàn)低碳化升級，低碳的其他產(chǎn)業(yè)可以通過產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化得到發(fā)展，由此促進城市整體的產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級，減少污染排放。為驗證這一機制，本研究基于全國工業(yè)企業(yè)調(diào)查數(shù)據(jù)構建了城市重工業(yè)企業(yè)比重數(shù)據(jù)，同時將城市不同產(chǎn)業(yè)占比作為城市產(chǎn)業(yè)結構變化的代理變量。

綜合來說，低碳城市建設有效改善了相關城市的產(chǎn)業(yè)結構，減少了工業(yè)產(chǎn)業(yè)占比，尤其是重工業(yè)比重，此外還提高了環(huán)境污染相關產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新水平，利用優(yōu)化的排污或減排創(chuàng)新技術改善了當?shù)氐目諝赓|(zhì)量。

第三，低碳城市試點還可能通過改變城市交通結構與網(wǎng)絡提高空氣質(zhì)量。

具體是，可能改變公共交通網(wǎng)絡，保證公共交通的通暢和便利，從而減少對私家車的依賴，來減少碳排放，也有可能通過鼓勵公眾購買清潔型能源車輛來減少碳排放。

為驗證相關機制，本研究選取《中國城市統(tǒng)計年鑒》中公共汽車營運車輛數(shù)、全年公共汽車客運總量，以及每萬人公共汽車擁有輛數(shù)作為公共交通的代理變量，利用全國各城市乘務車銷售與上牌數(shù)據(jù)，計算清潔型能源燃料車輛占所有車輛的比重，作為清潔型能源車輛市場份額的代理變量。

結果發(fā)現(xiàn)，低碳城市建設通過改變交通網(wǎng)絡結構提高空氣質(zhì)量的程度較小，其改善空氣質(zhì)量的效應主要可能來自清潔型能源車輛使用比重的增加。

綜上，機制分析結果表明：首先，低碳城市試點地區(qū)顯著減少了城市企業(yè)排污;其次，低碳城市試點顯著降低了城市工業(yè)生產(chǎn)的比重，并改善了城市產(chǎn)業(yè)結構，降低了城市重工業(yè)企業(yè)比重，促進了城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級，從而減少了污染排放;最后，低碳城市建設通過增加節(jié)能型能源車輛市場占比提高了空氣質(zhì)量，但是尚未有證據(jù)表明低碳城市試點通過短期內(nèi)改善公共交通提高了城市空氣質(zhì)量。

三、醫(yī)療與健康視角下的成本收益分析

上述分析結果穩(wěn)健地表明，低碳城市建設顯著降低了城市空氣污染，提高了城市空氣質(zhì)量，其影響機制主要來自城市企業(yè)排污的減少、產(chǎn)業(yè)結構的改善。然而，雖然低碳城市試點被證明具有顯著的正面效果，但其公共支出也是昂貴的。從而，要合理評估此類公共政策的效益，還需要將成本-收益對比納入考量。

有鑒于此，我們基于成本-收益分析的框架，考察低碳城市建設帶來的福利改變。一方面，從收益的角度出發(fā)，已有文獻充分證明，顯著提高的空氣質(zhì)量對經(jīng)濟社會具有一系列正面效應，包括公共健康的提高、嬰兒死亡率的下降、勞動生產(chǎn)率的提高、犯罪率的下降等。由于數(shù)據(jù)與背景的限制，我們無法窮盡每一方面的福利提高，因此，本節(jié)僅從醫(yī)療健康角度出發(fā)，考察低碳城市建設相關政策的收益。

為客觀估計環(huán)境污染造成的醫(yī)療損失，我們采用上海市2015年醫(yī)療服務數(shù)據(jù)進行收益分析，通過與日度空氣污染數(shù)據(jù)匹配，估計空氣污染對就醫(yī)人數(shù)以及醫(yī)療支出的影響。

分析結果表明，PM10每上升10微克/每立方米，增加總就診人數(shù)約0.49%，增加總就診金額約0.47%。同時，發(fā)現(xiàn)其對呼吸科肺科的影響較大，相反，對骨科等科室的影響較小且統(tǒng)計意義上不顯著，這一結果也是符合直覺與事實的。

進一步，結合統(tǒng)計數(shù)據(jù)抽樣比例等信息，并利用全國各地醫(yī)療床位數(shù)進行加權，我們推算出：2010至2015年間，在全國范圍內(nèi)，低碳城市建設減少了大約208.5億元的醫(yī)療支出。

四、政策含義

本研究以“低碳城市”試點政策為切入點，聚焦探討政府環(huán)境治理的污染防治效應。

本研究發(fā)現(xiàn)：第一，低碳城市建設顯著降低了城市空氣污染;第二，其主要傳導機制來自于企業(yè)排污的減少、工業(yè)結構的轉型，與城市產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與升級;第三，成本-收益分析結果表明，低碳城市建設的資金支出遠遠小于其可能帶來的收益。

以上發(fā)現(xiàn)意味著，低碳城市建設本身有助于實現(xiàn)污染防治與經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展 “雙贏”的目標。

第一，本文的實證結果證明低碳城市建設顯著降低了城市空氣污染。近二十年來，低碳技術對經(jīng)濟社會變革的推動作用日益顯著，全球發(fā)達城市紛紛把構建低碳城市作為提升城市乃至國家競爭力的重要手段。構建低碳城市是歐洲發(fā)達國家常用而重要的降低空氣污染、提高居民幸福感的手段。

與發(fā)達國家相比，發(fā)展中國家法律與體制的建設較為薄弱，基于地區(qū)的環(huán)境政策在執(zhí)行層面往往會面臨更大的阻礙與困難。本文的結果表明，低碳城市這一基于地區(qū)的環(huán)境政策在最大的發(fā)展中國家中國，同樣具有理想的效果，因此可以考慮作為有效降低環(huán)境污染的手段。

第二，基于機制分析的結果表明，低碳城市建設主要的效果來自企業(yè)行為的改變與產(chǎn)業(yè)升級與創(chuàng)新，而單純調(diào)整公共交通網(wǎng)絡結構的作用比較有限。這表明，低碳城市政策設計與規(guī)劃時，應考慮對公共交通網(wǎng)絡實施更明確的調(diào)整，加快引入低碳節(jié)能硬件設施;與之相應，地方政府應加強低碳出行方式的宣傳，引導公眾改變出行習慣，更多使用公交工具出行，使得在交通領域減少碳排放成為可能。

第三，基于成本-收益分析框架所得到的結果表明，低碳城市建設的資金支出遠遠小于其可能帶來的收益。