北極星環(huán)保網(wǎng)訊:中央環(huán)保督察組自2016年1月正式亮相以來，一直受到高度關注。據(jù)生態(tài)環(huán)境部新聞發(fā)言人劉友賓介紹，第二輪第一批中央生態(tài)環(huán)境保護督察已經(jīng)完成督察進駐工作，查實一批工作不實、責任不實、效果不實，甚至敷衍應對、弄虛作假等形式主義、官僚主義問題。截至8月25日，共受理轉(zhuǎn)辦群眾舉報18868件，約談黨政領導干部1556人，問責298人。

那么，該如何認識環(huán)保督察制度的作用，環(huán)保督察制度又該如何和已有的司法體系協(xié)同發(fā)揮作用？新京報記者采訪了中國社會科學院法學研究所生態(tài)法研究室主任、中國環(huán)境資源法學研究會常務理事劉洪巖研究員。

環(huán)保督察強化了地方政府的主體責任

新京報：為什么需要環(huán)保督察制度？

劉洪巖：環(huán)保督察能夠解決當下環(huán)保工作中的一些突出問題。我國環(huán)保工作仍然面臨非常嚴峻的挑戰(zhàn)，“要務”之事須用“重典”，環(huán)保督察就是環(huán)保立法領域的“重典”。環(huán)保督察是在既有的環(huán)保法律體系框架內(nèi)對環(huán)境執(zhí)法治理體系的進一步強化，也是解決當前環(huán)境突出問題和重大問題的當務之需。

中央全面深化改革領導小組第十四次會議強調(diào)，“建立環(huán)保督察工作機制是建設生態(tài)文明的重要抓手”，“把環(huán)境問題突出、重大環(huán)境事件頻發(fā)、環(huán)境保護責任落實不力的地方作為先期督察對象”，這是環(huán)保督察制度的政治保障。

新京報：2016年1月中央成立環(huán)保督察組，到現(xiàn)在為止發(fā)揮了哪些作用？

劉洪巖：主要體現(xiàn)在三個方面，首先，把《環(huán)境保護法》中規(guī)定的環(huán)境執(zhí)法職責和規(guī)范進一步強化和落實，使得《環(huán)境保護法》從過去“沒有大用、也沒有大錯”的一部“軟法”向成為助力我國生態(tài)文明法治建設的“硬法”轉(zhuǎn)變。第二，促使地方政府在環(huán)保履職方面的主體責任得到進一步強化。第三，能夠及時發(fā)現(xiàn)一些地方在環(huán)境保護方面存在的不足與問題，為地方更好地協(xié)調(diào)環(huán)境保護和經(jīng)濟發(fā)展的關系指明了方向。

新京報：地方政府的轉(zhuǎn)變主要體現(xiàn)在哪些方面？

劉洪巖：過去，地方政府在環(huán)保執(zhí)法方面存在有令不行、有法不依、上下級政府之間討價還價的現(xiàn)象，這些問題得到了有效改善和遏制。

過去通常認為保護環(huán)境只是環(huán)保部門的責任，其他各行政部門“事不關己高高掛起”，通過中央環(huán)保督察，地方政府各部門統(tǒng)籌不足的現(xiàn)狀得到有效改善。

此外，由于“黨政同責、一崗雙責”環(huán)保責任追責制的推行，環(huán)保的成效與地方政府官員的政績相掛鉤，迫使地方政府不得不積極作為。

新京報：請簡單介紹下“黨政同責、一崗雙責”環(huán)保責任追責制。

劉洪巖：2015年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法（試行）》，明確了地方黨政領導的環(huán)保履職職責。在過去，環(huán)境保護主要是由地方政府行政領導擔責，作為重要決策者的黨委書記的主體責任有限。

“黨政同責、一崗雙責”環(huán)保責任追責制極大地強化了地方黨委的責任意識，能夠有效解決地方政府環(huán)保責任“單條腿走路”和“跛腳”問題。這也是對2014年頒布的新《環(huán)境保護法》關于政府主體責任制立法的進一步突破。

新京報：這種追責是如何體現(xiàn)的呢？

劉洪巖：體現(xiàn)在對黨政領導干部環(huán)保失職和瀆職行為進行“后果嚴懲”。問責級別之高、問責對象之廣、問責形式之多樣都遠超常規(guī)想象。在第二批接受中央環(huán)境保護督察的湖北、廣東、重慶、陜西等7省市中，共計問責的省部級干部就3個人，廳級干部159人，處級干部464人。

環(huán)保督察向制度化、規(guī)范化和法治化方向邁進一步

新京報：有種聲音說環(huán)保督察是一種“運動式治理”，你的看法呢？

劉洪巖：我國環(huán)境治理模式已經(jīng)向“常態(tài)化治理”的制度轉(zhuǎn)型。實際上，通過第一輪的環(huán)保督察及環(huán)保督察“回頭看”的三年成效來看，環(huán)保督察已經(jīng)基本上形成了科層化的長效監(jiān)督機制，制訂了制度規(guī)范，組建了組織機構(gòu)。

新京報：2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《中央生態(tài)環(huán)境保護督察工作規(guī)定》。《規(guī)定》的出臺對于中央環(huán)保督察來說意味著什么？

劉洪巖：這個規(guī)定主要是規(guī)范執(zhí)法主體，即督察組和督察人員，對督察的內(nèi)容、程序、職責等做了詳盡規(guī)定，使得環(huán)保督察依規(guī)進行，不能不顧地方的實際情況亂指揮。

環(huán)保督察的根本目的是實現(xiàn)經(jīng)濟和環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展，如果組織和管理不規(guī)范，會讓地方政府和企業(yè)感到無所適從。因此，《規(guī)定》的出臺，使環(huán)保督察向制度化、規(guī)范化和法治化方向邁進一步。

環(huán)保督察與已有法律體系形成聯(lián)動

新京報：我國目前環(huán)境法律領域還存在哪些短板？

劉洪巖：當下環(huán)境立法中還存在著計劃經(jīng)濟時代的烙印，以管控型立法為主，過多強調(diào)政府在環(huán)境治理中的職權(quán)，忽視或規(guī)避責任。

另外，還需要重視環(huán)境司法理念的創(chuàng)新。我們現(xiàn)在很多環(huán)保案件，處罰和賠償?shù)臉藴适怯卸嗌俳?jīng)濟損失，環(huán)境和生態(tài)的損害被嚴重低估或忽視，這違背了最高法提出的綠色司法理念。

在執(zhí)法實踐中，存在“一刀切”問題，有的地方政府為了防止督察時出現(xiàn)不達標現(xiàn)象，就把整個開發(fā)區(qū)（工業(yè)園）的企業(yè)全部關掉。其實，這樣會帶來諸多問題，比如影響地方經(jīng)濟發(fā)展，激化官民矛盾，引發(fā)民眾強烈不滿。

新京報：目前環(huán)保法律體系建設的趨勢是怎樣的？

劉洪巖：2007年11月，貴州成立了我國第一個環(huán)保法庭，2014年6月，最高法設立環(huán)境資源審判庭，同時頒布了《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力司法保障的意見》，這說明環(huán)境司法開始有了專門化的發(fā)展趨勢。

但是，光成立環(huán)保法庭還不夠，我們通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)，每年上萬份的環(huán)保案件中其實有不少不屬于環(huán)境案件，比如土地合同糾紛，這完全屬于民事案件，但司法機關把這些具有環(huán)境要素類特征的案件都列入環(huán)境案件受案范圍，這說明環(huán)境司法“專門化”尚有向環(huán)境司法“專業(yè)化”進一步提升的空間。

另一個趨勢是，2015年9月，中共中央、國務院印發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出了一個改革方向，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)環(huán)境保護工作由一個部門進行統(tǒng)一監(jiān)管和行政執(zhí)法。這其實就明確了監(jiān)管體制的一體化改革目標。

地方環(huán)保部門不吃地方財政的“飯”了，由省級政府來負責它們的財政支出，這就剪斷了地方環(huán)保部門與地方政府理不清的利益糾葛，地方環(huán)保部門也就可以獨立地開展環(huán)保執(zhí)法了。

新京報：中央環(huán)保督察制度是如何和現(xiàn)有的法規(guī)體系相配合的？

劉洪巖：中央環(huán)保督察是整個生態(tài)文明法治建設中的一小部分。如果從環(huán)境治理的整個架構(gòu)來講，立法、執(zhí)法、司法是互相聯(lián)動的，并不是孤立存在的。

第一，行政權(quán)和司法權(quán)的聯(lián)動機制可以為環(huán)保監(jiān)督提供有效保障。2014年6月，最高法頒布《關于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設提供有力保障的意見》；2014年12月，公安部、原環(huán)境保護部及工業(yè)和信息化部等5部門聯(lián)合印發(fā)了《行政主管部門移送適用行政拘留環(huán)境違法案件暫行辦法》；2017年1月，公安部、最高檢和原環(huán)境保護部聯(lián)合印發(fā)《環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》。這些為環(huán)保督察提供了有效的執(zhí)法保障。

第二，上位法的保障。2018年《憲法》修訂有兩個重要變化，一是生態(tài)文明入憲，二是增加了國務院領導和管理生態(tài)文明建設的職權(quán)，這就為環(huán)保督察制度提供了上位法依據(jù)。

此外，憲法賦予了公民對政府機關行政行為的監(jiān)督和建議權(quán)。環(huán)保督察部門可以充分利用上述監(jiān)督工具，建立法律監(jiān)督、檢察監(jiān)督和社會監(jiān)督的聯(lián)動機制。

原標題:生態(tài)法專家劉洪巖：環(huán)保督察不是“運動式治理”