因“傷及”毛烏素沙漠數千畝“牧草地”，華能集團旗下的光伏項目被推上了風口浪尖。

　　2019年12月24日，來到陜西省靖邊縣東坑鎮伊當灣村。在華能陜西靖邊電力有限公司伊當灣100兆瓦光伏發電項目（以下簡稱“華能靖邊光伏項目”）所在地，看到項目施工已經停止，現場工人正在給裸露的黃沙鋪設防沙網。

　　華能靖邊光伏項目3000余畝的土地手續為備案制，并非審批制。而且截至目前已經獲得發改、國土、環保等13項相關手續。

　　但對于上述光伏項目部分用地的定性問題，靖邊縣土地管理部門與林業部門下發的文件存在差異。靖邊縣國土部門認為是“未利用地”，而林業部門卻認定為“牧草地”。爭議背后，仍待調查組揭開真相。

　　倒下的林木

　　在伊當灣人的記憶里，植樹造林已經有幾代人了。二組村民殷峰（化名）告訴記者，從上世紀70年代開始，伊當灣的村民就開始植樹了，到90年代初，國家開始每年進行飛機播種，由于干旱，林木的成活率并不高。90年代末，全國勞模牛玉琴又帶領東坑鎮中學2000名師生再次來到伊當灣植樹造林數萬畝。在多方的努力下，使得原先一望無際的沙漠慢慢變成了綠洲。

　　正是基于上述治沙成效，2019年9月19日，全國綠化委員會發布《關于表彰全國綠化模范單位和頒發全國綠化獎章的決定》，靖邊縣被授予“全國綠化模范單位”稱號，這是全國造林綠化工作評比表彰中的獎項。

　　不過，在2019年，伊當灣逾3000畝的林草地卻因為華能靖邊光伏項目遭到破壞。當年5月4日，伊當灣村民發現村子里的林木被砍了，當時村民粗略估計約有1000畝。

　　隨后，村民向當地林木公安機關報告，森林公安對現場進行了拍照取證。同時，林木的砍伐也停止了一段時間。

　　2019年6月中旬，華能靖邊光伏項目施工方向村民們出示了一份《林木砍伐證》，指標約2400棵?！?月份施工隊砍伐的是西氣東輸管線以南的林木，9月份施工隊又將西氣東輸管線以北的林木砍伐了。”二組村民供了一份當時向政府部門反映毀林的相關材料顯示，預計毀林約10萬株。

　　對于該數字，殷峰表示，這并不是村民憑空捏造，而是類推計算所得?！爱敃r，我們對被砍伐的林地樹樁進行檢查，發現有的每畝地有林木50多棵，有的30多棵，還有的達到70多棵，手指粗的不做計算?！贝迕駛兎Q，如果每畝平均按照30棵計算，那3280畝的林地，就應該有約10萬棵的林木。

　　12月24日，在華能靖邊光伏項目現場看到，雖然仍有大型機械，但是已經停止工作。

　　在已經停工的現場，村民指著遠處的林子告訴記者，“沒有砍伐之前，這邊的林子和那邊的林子一樣，現在全禿了?！彪S著一陣大風刮過，光伏項目所在地還沒有來得及鋪設防沙網的裸露黃沙隨風而起，而遠處的林木也隨風搖曳。

　　雖然上述光伏項目被叫停了，但是給逾3000畝的“牧草地”帶來的創傷卻難以復原。

　　“項目現在已經停工了，現場的工人主要是鋪設防沙網，并不是光伏項目在施工。”一名現場的工作人員表示，冬季風沙大，鋪設防沙網是為了防止已經裸露的沙地擴大化。至于華能靖邊光伏項目是否會繼續開工，該工作人員表示，目前已經成立了調查組，調查結果公布之后才可判斷項目的去留問題。

　　12月26日，靖邊縣委宣傳部方面也向記者證實，自12月20日關注到相關報道后，靖邊縣自然資源和規劃局（以下簡稱“靖邊縣自然資源局”）就責令華能陜西靖邊電力有限公司暫停光伏項目的施工。

　　“牧草地”還是“未利用地”？

　　3000余畝“牧草地”被破壞，華能靖邊光伏項目是否有合規的手續，成為輿論的焦點。

　　對此，12月24日，華能集團方面向記者表示，已經責令靖邊光伏項目停工，并且全面復查光伏項目的選址、用地、環評等核準文件以及相關手續。

　　為了準確獲得相關手續的審批情況，記者向華能集團問詢，但截至發稿未獲正式回復。

　　公開資料顯示，華能靖邊光伏項目裝機容量為100兆瓦，工程總投資6.9億元，占地面積219.1公頃，原計劃今年9月建成并網。該項目實施單位為華能靖邊公司，注冊于2010年8月，系華能集團全資子公司。

　　值得注意的是，華能集團在《關于靖邊光伏項目有關報道的說明》中稱，該項目用地由華能靖邊公司從陜西華益塑夏新能源電力有限公司（以下簡稱“華益公司”）轉租，華益公司與華能系統無關聯關系。

　　通過天眼查發現，華益公司注冊于2019年1月8日，注冊資本為300萬元，股東為兩名自然人。其經營范圍為：光伏、風力發電工程施工等。記者詢問華益公司方面，但截至發稿未獲回復。

　　靖邊縣自然資源局一位負責人表示，華能靖邊光伏項目的土地手續分為兩部分，一部分是光伏板鋪設用地，一部分是建設用地；前者只需要備案即可，后者則需要報批，目前已經上報到陜西省自然資源廳，不過現在項目并未開工建設。

　　該負責人亦稱，光伏項目即便是備案，依然要取得預審批復、項目可行性研究報告、建設審查表、土地權屬證明等17項手續才能夠備案?！叭A能靖邊公司曾經向局里咨詢過，并且提供了一些材料，但是由于材料不全，被退回去了，之后就再沒有提供過?！痹撠撠熑藦娬{，該光伏項目的備案制并不具備強制性。

　　事實上，除了備案之外，在2017年5月，當時的靖邊縣國土資源局曾出具了一份《關于華能靖邊東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目開展預審前期工作的函》（靖國土資函［2017］61號），該函件內容顯示，上述光伏項目用地約3290畝，其中建設用地9.4畝，未利用地3280.6畝。

　　除此之外，2017年7月，榆林市發改委發布《關于華能陜西靖邊電力有限公司東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目備案的通知》（榆政發改發［2017］490號），同意該項目備案；2019年1月，榆林市自然資源和規劃局發布《關于華能靖邊東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目用地預審的復函》（榆政自然資規審函［2019］1號），原則同意項目升壓站用地預審；2019年4月，靖邊縣環境保護局發布《關于東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目環境影響報告表的批復》（靖環批復［2019］80號）。

　　獲取的一份靖邊縣林業局關于東坑鎮伊當灣村二組村民反映《三千二百畝特冠防護林近10萬株楊樹不見蹤影》的調查報告顯示，靖邊縣林業局方面表示，華能靖邊光伏項目在發改、國土、環保等部門均辦理過相關手續，并提供相關手續的函件名稱以及文號共計13項。

　　不過，對比發現，靖邊縣國土部門與林業部門下發的文件對上述光伏項目用地的定性存在差異。

　　靖邊縣林政稽查大隊關于華能靖邊光伏項目用地情況說明中指出，該項目臨時鋪設光伏板擬用地面積為219.0786公頃（3280畝），根據靖邊縣林地保護利用規劃（2010—2020）數據庫查詢顯示地類為“牧草地”。而在2017年5月靖邊縣國土資源局印發的文件顯示，該部分地塊為“未利用地”。

　　對于上述差異，上述靖邊縣自然資源局負責人表示，土地部門之所以認定為未利用地是依據2009年第二次全國土地調查中的認定成果。至于差異，可能是因為國土部門是管地的，而林業部門管的是地面附屬物。

　　“不管是國土部門認定為未利用地，還是林業部門認定為牧草地，在這3280畝的土地上有我們幾輩人植樹的辛苦，而且也長出了十幾厘米甚至幾十厘米的樹木?！币廉敒扯M村民們認為，長樹的地方就應該被認為林地。

　　土地租賃風險

　　華能集團方面在《關于靖邊光伏項目有關報道的說明》中稱，項目土地是由華能靖邊公司從華益公司轉租而來，而華益公司與華能系統無關聯關系。

　　伊當灣村民稱，2019年6月，華能靖邊公司與華益公司簽訂了一份《華能陜西靖邊電力有限公司東坑伊當灣100兆瓦光伏發電項目土地租賃合同》。合同顯示，華能靖邊公司從華益公司租用的土地為3150畝，租期20年，期滿后免費使用該土地5年，共計年限為25年。租金為450元/畝/年，總金額2835萬元。對此，華能集團方面未向記者作出回應。

　　不過，從伊當灣二組村民處獲得了華益公司與村民之間簽署的土地承包合同。據伊當灣村民代表介紹，伊當灣二組共計約有8000畝林地，這些林地均未確權，不過管理權為伊當灣二組。

　　土地承包合同中顯示，今年4月，華益公司與一位馬姓村民簽訂了承包合同。雙方約定，承包期限為30年，承包金包含土地承包費和附著物補償款，每畝3100元，總畝數3000畝，合計總承包價930萬元，平均約100元/畝/年。

　　對比上述兩份合同，華益公司支付給村民的土地租賃費用與華能靖邊公司支付的費用每畝相差約350元。也正是因為華益公司給出的價格較低，二組東村的村民拒絕簽字領錢，并干預光伏項目的施工建設，向多部門反映項目涉嫌毀林。

　　那么，華能為什么不直接向村民承包土地，而采取從華益公司手里轉租？對此，榆林一位政府人士認為，土地是光伏項目建設之中的難點，尤其是在土地性質不清晰的情況下，華能作為央企，從第三方手里轉租，規避了對應的風險，但是這其中容易滋生利益輸送，并且可能會損害土地權益人的利益，產生不穩定因素。

　　該政府人士稱，類似華能靖邊光伏項目在前置手續中有一條是項目社會穩定風險評估審核意見。查閱上述項目的相關資料發現，在2018年，中共榆林市委維護穩定工作領導辦公室曾出具了一份《關于華能靖邊東坑伊當灣100兆瓦光伏電站項目社會穩定風險評估的審核意見》（榆維穩辦函［2018］64號）。

　　事實上，在光伏項目的建設過程中，也有著嚴格的規定，除樁基用地外，不得硬化地面、破壞耕作層，否則，應當依法辦理建設用地審批手續，未辦理審批手續的，按違法用地查處。

　　而榆林因為日照時長，備受光伏產業青睞。據官方統計，截至2018年底，榆林光伏發電裝機已達405萬千瓦，占陜西全省的62.3%。而在光伏產業快速發展的背后，如何避免與林、草爭地，成為企業以及地方政府亟待解決的難題。